Категория: Бланки/Образцы
Рассмотрение обращений граждан является одним из важнейших полномочий органов местного самоуправления. Местные администрации выполняют роль основного органа местного самоуправления, осуществляющего организационно-управленческие функции по вопросам рассмотрения обращений граждан в муниципальном образовании. В связи с этим специалистам местных администраций важно учитывать особенности работы с обращениями граждан.
Правовые основы работы с обращениями гражданСогласно ст. 33 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.
Под коллективными обращениями имеются в виду также обращения объединений граждан, в т. ч. юридических лиц. А сами обращения могут направляться не только в государственные органы власти и органы местного самоуправления и их должностным лицам, но также в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам.
При этом законодательно не определены случаи, когда необходимо использовать ту, или иную форму обращения, что зачастую создает проблемы на практике.
Некоторые ошибочно считают, что коллективным можно считать только обращение нескольких лиц, если в нем речь идет о публичном (общественно значимом) вопросе. В то время как отличие коллективного обращения от индивидуального состоит лишь в количестве подписавших его лиц.
В местной администрации рассматриваются письменные и устные обращения граждан, их объединений по вопросам, находящимся в ее компетенции в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъекта РФ, уставом муниципального образования (далее — обращения граждан, организаций), а также запросы граждан (физических лиц), организаций (юридических лиц), общественных объединений о предоставлении информации о деятельности местной администрации.
В настоящее время основой для работы с обращениями граждан является Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 59-ФЗ), но это не единственный нормативный правовой акт, регламентирующий эту деятельность. Если в качестве обращающегося выступает редакция средства массовой информации, то необходимо использовать некоторые особенности Закона РФ от 27.12.1991 № 2124–1 «О средствах массовой информации» (в ред. от 13.07.2015). Также следует различать особенности работы с поступающими от граждан и организаций запросами в рамках Федерального закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (в ред. от 04.11.2014, далее — Федеральный закон № 8-ФЗ) и заявлениями, поступающими в связи с оказанием государственных и муниципальных услуг на основании Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (в ред. от 13.07.2015, далее — Федеральный закон № 210-ФЗ).
В российском законодательстве используются различные термины, связанные с понятием «обращение» и «информационный запрос». Наиболее близкими к ним являются термины «запрос» и «межведомственный запрос».
Понятие «межведомственный запрос» используется в системе взаимоотношений органов власти и многофункциональных центров оказания государственных и муниципальных услуг при оказании государственных и муниципальных услуг.
Понятие «запрос» отражено в Федеральном законе № 8-ФЗ. Под запросом в соответствии с Федеральным законом № 8-ФЗ понимается обращение пользователя информацией в устной или письменной форме, в т. ч. в виде электронного документа, в государственный орган или орган местного самоуправления либо к его должностному лицу о предоставлении информации о деятельности этого органа. Следует отметить, что работа с запросами не регулируется нормами Федерального закона № 59-ФЗ. При поступлении запроса необходимо использовать правовой режим предоставления информации на основании ст. 18–19 Федерального закона № 8-ФЗ.
Еще одной сложностью для правоприменителя обернулось принятие постановления Пленума Верховного Суда РФ от 18.07.2012 № 19-П, которое распространило с 7 мая 2013 г. действие Федерального закона № 59-ФЗ на обращения юридических лиц, объединений граждан и должностных лиц.
Кроме того, много проблем при определении правового режима обращений доставляют жалобы. которые подразделяются на жалобы в рамках специальных процедур обжалования действий и решений должностных лиц и органов власти в административном и судебном порядке. В данном случае также применяются специальные нормы, а не Федеральный закон № 59-ФЗ.
При обжаловании в порядке административных процедур оказания государственных и муниципальных услуг приоритет будут иметь процессуальные нормы, установленные административными регламентами оказания услуг.
В качестве методической основы при работе с обычными обращениями граждан и организаций используются Методические рекомендации по работе с обращениями и запросами граждан и организаций в приемных Президента РФ, в федеральных органах государственной власти, в органах государственной власти субъектов РФ, в иных государственных органах и органах местного самоуправления, утвержденные п. 2 решения рабочей группы при Администрации Президента РФ по координации и оценке работы с обращениями граждан и организаций (протокол от 22.03.2013 № 2).
Учитывая указанное, оправданным представляется совершенствование федерального законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан. Поэтому в настоящее время на сайте Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека сегодня для общественного обсуждения опубликован проект нового Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации».
По официальным данным. «документ подготовлен межведомственной рабочей группой, в которую входят представители Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека, Администрации Президента РФ, Открытого правительства, Минюста России, Минкомсвязи России, Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству Государственной Думы, Следственного комитета и Генеральной прокуратуры РФ». Планируется, что новый закон вступит в силу с 1 января 2016 г. в случае его принятия.
Виды обращений граждан в органы местного самоуправленияДействующий Федеральный закон № 59-ФЗ предусматривает всего три вида обращений:
В качестве предложения можно квалифицировать рекомендацию гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества. Особенности работы с такими обращениями включают в себя возможность дачи ответа с указанием на применимость этого предложения, но не требуют от должностных лиц совершения полного набора рекомендованных действий. С таким видом обращений работать проще всего.
Одним из видов предложений являются открытые письма. Их особенность состоит в том, что они обычно размещаются в средствах массовой информации. Часто открытое письмо адресовано членам социума в лице конкретного чиновника. Такое обращение требует его рассмотрения с точки зрения наличия или отсутствия в нем вопросов к данному должностному лицу. Если таких вопросов нет — оно просто принимается к сведению.
Лица, подписавшие открытое письмо, высказывают свою точку зрения и стремятся привлечь внимание общественности к действию или бездействию должностных лиц. Чаще всего открытое письмо рассматривается, как последняя возможность повлиять на ситуацию. Считается, что сам факт публичности такого обращения уже достаточен для придания веса и статуса обращению. Обычно открытые письма готовятся от имени организованной группы, лидера социально-значимой общественной или религиозной организации и социальной общности.
Иногда обращения содержат проекты правовых актов. При работе с такими обращениями следует их оценить на предмет того, не являются ли они правотворческой инициативой. т. е. проверить на наличие таких критериев как: подписи в поддержку, требования к оформлению проекта документа, наличие права правотворческой инициативы у заявителя. Если дополнительные критерии имеются, то данное обращение уже не попадает под действие Федерального закона № 59-ФЗ. В данном случае будет применяться муниципальное законодательство о правотворческой инициативе.
Чаще всего рекомендации гражданина, указанные в дополнение к просьбе о содействии в реализации, восстановлении или защите нарушенного права являются лишь частью обращения. В таком случае это обращение уже будет являться заявлением либо жалобой.
Заявление как вид обращения представляет собой:
Исходя из законодательного определения, при принятии решения об отнесении поступившего обращения к заявлениям, необходимо в тексте выделить:
Если выявлен хотя бы один критерий (или все в совокупности), то поступившее обращение можно отнести к категории заявлений. При этом канал поступления информации не важен.
Заявление может быть написано с использованием бланка или без использования бланка, как рукописным способом, так и с использованием машинопечатного текста. Юридически, при рассмотрении обращений в общем порядке, не имеет особого значения, использовался бланк или нет, так как оценке подлежит содержание обращения. Если в обращении, написанном не на бланке, содержится вся необходимая информация, то такое обращение должно быть рассмотрено. Исключением из этого правила являются случаи, когда бланк утвержден нормативным правовым актом и используется для автоматизированной обработки документа. В этом случае также не используется законодательство об обращениях граждан, рассмотрение таких обращений регулируется специальным законодательством.
Следует отличать указанные заявления от специальных заявлений, предусмотренных в рамках специальных административных процедур, в т. ч. оказания государственных и муниципальных услуг.
Если же в документе еще имеется просьба о восстановлении или защите нарушенного права, то такое обращение уже относится к другому виду обращений — жалобам, которые также имеют свои особенности. Жалобой признается просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.
Жалобы как вид обращений представляют особый интерес в связи с тем, что при рассмотрении данных документов имеются определенные требования и ограничения. Поэтому при оценке поступающего обращения следует в тексте поискать следующие факты и сведения:
Только при наличии обоих критериев обращение может быть признано жалобой. Если в тексте не содержится указания на необходимость восстановления или защиты нарушенного права, то обращение следует отнести к заявлениям.
Следует запомнить, что неправильное определение вида обращения может повлечь негативную юридическую ответственность.
В том случае если жалоба будет перенаправлена по подведомственности в тот же орган или тому же должностному лицу, на действия которого она поступила, будет нарушена ч. 6 ст. 8 Федерального закона № 59-ФЗ о запрете такой пересылки.
Следует учесть, что в связи с введением в действие Кодекса административного судопроизводства РФ от 08.03.2015 № 21-ФЗ в дополнение к общим нормам рассмотрения жалоб установлены новые процедуры обжалования.
Особое внимание привлекают изменения в сроках обжалования в суды, которые установлены с 15 сентября 2015 г.
– три месяца на обжалование со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права;
– один месяц на обжалование со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа, объединения, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ.
– в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.
– в течение 10 дней, считая со дня, когда зафиксирован юридический факт, являющийся основанием для обращения в суд.
Таким образом, теперь гражданину не обязательно ждать письменного ответа или уведомления должностного лица на свою жалобу.
Еще один вид обращений граждан активно используется в деятельности органов местного самоуправления, хотя он не упомянут в Федеральном законе № 59-ФЗ. Этот вид обращения рассматривается и квалифицируется по аналогии с нормой, установленной разделом XI. «Порядок работы с обращениями граждан и прием граждан» Типового регламента, утв. постановлением Правительства РФ от 28.07.2005 № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» (ред. от 18.07.2015). Речь идет о ходатайствах. Ходатайства подаются в поддержку по вопросам сферы деятельности органа власти, порядка исполнения функций и предоставления государственных (муниципальных) услуг. Учитывая такую правовую особенность, органам местного самоуправления рекомендуется правовой режим работы с такими обращениями описывать в муниципальных нормативных правовых актах.
Понятие ходатайства упоминается в таких Федеральных законах, как Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» и других. При этом в некоторых законах упоминается перечень документов, которые должны быть приложены к ходатайству.
Петиция как вид обращения также не отражена в Федеральном законе № 59-ФЗ, но это не означает, что она не может использоваться как способ обращения в органы власти. Согласно постановлению Конституционного Суда РФ от 18.01.1996 № 2-п «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края» под петицией понимается коллективное обращение граждан в органы государственной власти или органы местного самоуправления. Петиции рассматриваются как коллективные обращения с учетом специфики их подачи.
В настоящее время использование петиций достаточно распространено. Правда, если ранее такое обращение составляли на митингах и других массовых акциях, то теперь этот способ обращений широкой общественности распространен в сети Интернет. Есть даже специальные сайты, которые только этим и занимаются, например: www.onlinepetition.ru — Платформа для петиций РуНета или https://www.change.org/ru и многие другие.
Особенности работы с некоторыми формами обращенийВзаимодействие должностных лиц с гражданами является важной частью современного стиля управления в органах власти. Формы взаимодействия, разнообразны, это — работа с письменными обращениями, общение с гражданами в процессе личного приема или работы общественной приемной, организация горячей (прямой) линии, диалоги через средства массовой информации, посредством электронной приемной, интернет-конференций, смс-акций и ряд других.
Устное обращение — это обращение, изложенное гражданином лично или через третьих лиц (доверенных лиц) до сведения полномочного представителя предприятия в ходе приема. Информация, содержащаяся в устном обращении, должна быть зафиксирована на информационном носителе с соблюдением требований, установленных для подготовки письменных документов.
Устные обращения по телефону горячей линии или телефону доверия — это обращения, поступившие с использованием телефонной консультативной службы. Такая служба обычно организуется для оперативной обработки запросов и обращений граждан, а также для предоставления консультаций и ответов на интересующие вопросы в режиме реального времени.
При поступлении устных обращений граждан справочного характера по горячей линии рекомендуется безотлагательно предоставлять необходимую информацию и разъяснения по существу поставленных вопросов. В случае когда нет возможности информировать оперативно, устное обращение регистрируется, и далее работа с ним производится так же, как с письменным обращением.
Обращения, поступающие в ходе личного приема граждан или работы общественной приемной, также являются специфическими формами обращений. Личный прием проводится с целью поддержания непосредственных контактов органа власти с населением и оперативного решения актуальных вопросов на основе качественного и своевременного рассмотрения заявлений, предложений и жалоб.
Для организации личного приема информация о порядке его проведения (место приема, условия приема, необходимые документы, контактный телефон/факс) размещается на официальном сайте органа власти в сети Интернет.
В случае если интересующий заявителя вопрос на момент личного приема является очевидным и не требует дополнительной проверки, ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан устно в ходе этого приема. Информация о ведении личного приема и результатах рассмотрения такого обращения фиксируется в карточке личного приема (приложение 1) и заносится в специальный Журнал учета обращений (приложение 2), обратившихся в орган власти на личном приеме. В остальных случаях дается письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов.
Блог должностного лица (англ. blog. от web log — интернет-журнал событий, интернет-дневник, онлайн-дневник) — это современный способ информирования общественности о позиции должностного лица по тем или иным вопросам. Обычно блогом является веб-сайт, основное содержимое которого — регулярно добавляемые записи, содержащие текст, изображения или иную информацию, в т. ч. мультимедиа. Блоги обычно публичны и предполагают сторонних читателей, которые могут вступить в публичную полемику с автором (в комментарии к блогозаписи или своих блогах). Обращение в блог должностного лица и обращения, поступающие через интернет-приемную или форму обратной связи портала или сайта рассматриваются как письменные обращения, поданные с использованием информационно-коммуникационных технологий. При обращении в блог должностного лица текст обращения может быть подвергнут модерации (проверке) согласно нормам этики и правилам правописания и только после этого опубликован.
Использование таких технологий, как блог, интернет-приемная, обращение через сайт, факс и электронную почту, — это электронная форма обращения. Электронное обращение должно содержать минимально необходимые для организации ответа параметры: фамилию, имя, отчество (при его наличии) обратившегося, его электронный адрес. Если обращающийся желает получить ответ по почте (письменно), то в обращении может быть указан адрес для отправлений. Если почтовый адрес в электронном обращении не указан, но есть сведения о фамилии имени и отчестве (при наличии), а также e-mail, то ответ необходимо отправить по электронной почте. Исключением будет ситуация, когда при ответе может быть разглашена информация о персональных данных или иная, охраняемая законом информация ограниченного доступа. Обычно электронное обращение переводится в письменную форму и работа по его рассмотрению осуществляется как с письменным обращением. Необходимо запомнить, что отвечать на такие обращения необходимо с использованием тех же каналов связи, путем которых обращение было направлено. Здесь возможно только несколько исключений:
Следует учесть, что российское законодательство имеет ряд специальных норм о работе с обращениями средств массовой информации (СМИ). Обращения СМИ попадают под действие специального закона о СМИ только в случае, если они поступают от имени редакции или журналиста, имеющего редакционное задание.
Редакция имеет право запрашивать информацию о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений, их должностных лиц. При этом, запрос информации возможен как в устной (например, интервью или телефонный разговор), так и в письменной форме. Следует учесть, что запрашиваемую информацию обязаны предоставлять руководители указанных органов, организаций и объединений, их заместители, работники пресс-служб либо другие уполномоченные лица в пределах их компетенции. Иные лица не имеют права подписи официальных ответов на обращения СМИ.
Отказ в предоставлении запрашиваемой информации для СМИ возможен, только если такая информация содержит сведения, составляющие государственную, коммерческую или иную специально охраняемую законом тайну (например, персональные данные). Уведомление об отказе вручается представителю редакции в трехдневный срок со дня получения письменного запроса информации.
Согласно Закону РФ от 27.12.1991 № 2124–1 «О средствах массовой информации» (в ред. от 13.07.2015) в уведомлении должны быть указаны:
Бывают случаи, когда для подготовки ответа необходимо более длительное время, чем неделя. В таком случае может использоваться отсрочка в предоставлении запрашиваемой информации. Это допустимо, если требуемые СМИ сведения не могут быть представлены в семидневный срок. Уведомление об отсрочке вручается представителю редакции в трехдневный срок со дня получения письменного запроса информации. В уведомлении об отсрочке должны быть указаны:
При подготовке ответа на запрос редакции СМИ следует помнить, что письмо, адресованное в редакцию, может быть использовано в сообщениях и материалах данного СМИ, если при этом не искажается смысл письма и не нарушаются положения законодательства Российской Федерации о СМИ. Редакция не обязана отвечать на письма граждан и пересылать эти письма тем органам, организациям и должностным лицам, в чью компетенцию входит их рассмотрение, поэтому ожидать от редакции, что она перенаправит ответ гражданину (в интересах которого был запрос) не следует. В таком случае ответ дается редакции СМИ и гражданину (если есть контактные данные). Категорически запрещается распространять информацию (в т. ч. предоставлять ее СМИ по запросу) о личной жизни граждан без их письменного согласия. Гражданин или организация, в отношении которых в СМИ распространены сведения, не соответствующие действительности, либо ущемляющие их права и законные интересы, имеют право на ответ (комментарий, реплику) в том же средстве массовой информации.
Обращения граждан имеют большое количество видов и форм. Каждые форма и вид обращения требуют собственных технологий работы по рассмотрению. Знание особенностей каждого вида обращений позволяет специалисту органа власти правильно организовать делопроизводство, определить сроки рассмотрения, порядок подготовки ответа и юридические последствия рассмотрения обращений граждан.
О.С. Поддубная, зав. кафедрой «Государственное и муниципальное управление» НОУ ДПО «Институт информационных технологий АйТи»
Право на обращение в государственные органы, органы местного самоуправления, к должностным лица, в различные организации предусмотрено, прежде всего Конституцией РФ (статья 33 - Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления).
Специальный закон об обращениях граждан еще не принят, поэтому по-прежнему действует Указ Президиума ВС СССР от 12 апреля 1968 г. N 2534-VII "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан". В субъектах РФ приняты собственные законы об обращениях граждан, например, в Москве это Закон г. Москвы от 18 июня 1997 г. N 25 "Об обращениях граждан". Обращение в суд помимо Гражданского процессуального кодекса РФ (ГПК РФ) регулируется, в частности, Законом РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".
Под обращениями понимаются изложенные в устной или письменной форме предложения, заявления, жалобы, ходатайства, в том числе коллективные обращения и петиции граждан.
Обращения могут быть индивидуальными и коллективными.
Обращения могут быть устными и письменными.
Устные обращения граждан рассматриваются в тех случаях, когда изложенные в них факты и обстоятельства очевидны и не требуют дополнительной проверки, личности обращающихся известны или установлены.
На устные обращения граждан, как правило, дается ответ в устной форме.
Письменные обращения граждан должны содержать:
Обращения, в которых отсутствуют фамилия, адрес и личная подпись, считаются анонимными и не подлежат рассмотрению.
Обращение может подаваться следующим образом:
Обращение следует подавать таким образом, чтобы у заявителя оставались доказательства, подтверждающие сам факт подачи обращения, и его дату. Такими доказательствами может быть роспись принявшего лица на втором экземпляре обращения, уведомление о вручении при направлении по почте заказным письмом с уведомлением о вручении, квитанция о приеме документов, выдаваемая канцелярией или экспедицией.
К обращению необходимо прилагать копии документов, относящихся к нему или подтверждающих изложенные в нем обстоятельства. Если обязательно предоставление оригиналов, необходимо сделать для себя копии. О том, что к обращению прилагаются документы, необходимо указывать в тексте обращения.
Обращения должны подаваться в орган, должностному лицу, к ведению которого относится решения данного вопроса. Вместе с тем, если обращение подано в орган (должностному лицу), к ведению которого не относится решение данного вопроса, должны принять письменное обращение и в 5-дневный срок направить его по принадлежности, уведомив об этом заявителя, а если обращение подается в ходе личного приема - разъяснить, куда следует обратиться.
Обращения должны разрешаться по существу в срок не более 1 месяца с момента подачи. Если вопрос сложен, требует дополнительного изучения и проверки, указанный срок может быть продлен в виде исключения, но не более чем на 1 месяц. О продлении срока рассмотрения обязательно должен быть уведомлен заявитель.
В случае, если обращение не требует дополнительного изучения и проверки, оно должно разрешаться безотлагательно, но не позднее 15 дней.
Органы прокуратуры РФ осуществляют надзор за соблюдением законов государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами при работе с обращениями граждан.
В случае, если гражданин не удовлетворен результатами рассмотрения его обращения, он вправе обратиться в вышестоящий орган в порядке подчиненности с жалобой на вынесенное решение. Вышестоящий орган не вправе передать жалобу для разрешения по существу в тот орган, решение которого обжалуется.
Гражданин имеет право не обжаловать вынесенное решение в вышестоящий орган, а обратиться с жалобой сразу в суд. Суд не вправе отказать в рассмотрении жалобы на том основании, что заявитель не обращался в вышестоящий орган.
Рассмотрение жалобы в суде регулируется гражданским процессуальным законодательством РФ.
Одним из действенных вариантов осуществления и защиты прав является обращение к депутатам законодательных органов (Государственная Дума РФ или законодательный орган субъекта РФ). Согласно действующему законодательству, депутаты обязаны вести прием избирателей, рассматривать их обращения. Сроки работы с обращениями для депутатов те же. Обращения можно подавать как лично, на приеме, так и по почте или через канцелярию (секретариат, экспедицию) законодательного образа. Можно обращаться как к депутату, избранному по избирательному округу, в котором проживает заявитель, так и депутату, возглавляющему или входящему в комитет, занимающийся вопросами, относящимися к обращению.
Комментарии
